O guia completo para você entender a emenda constitucional 99!

O guia completo para você entender a emenda constitucional 99!

A emenda constitucional 99 é a norma mais recente a abordar o regime de precatórios. Ao longo dos anos, o sistema de pagamento das fazendas públicas sofreu inúmeras mudanças, principalmente, em virtude dos atrasos constantes na quitação dos débitos.

Essas alterações da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) e do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) afetam os recebíveis de quem já se encontra na fila de espera dos entes públicos. Logo, o conhecimento de suas regras é de grande importância para os credores.

Sendo assim, neste texto, trouxemos um guia completo sobre a emenda constitucional 99, com os seus impactos no sistema de precatórios. Se você é titular desses direitos, não deixe de conferir!

O que são precatórios?

Quando o cidadão contrai uma dívida, o patrimônio se torna a garantia do cumprimento da obrigação. Superadas as barreiras de comprovação e defesa do réu, o descumprimento conduz à tomada de providências judiciais para satisfazer o crédito, como a penhora e expropriação de bens.

O primeiro ato é a identificação e separação de valores, enquanto o segundo consiste na retirada da titularidade e sua transferência para o credor.

Ocorre que os estados, municípios, União, Distrito Federal e demais entidades de direito público administram bens públicos. Logo, não há autorização legal para que eles sejam retirados do patrimônio comum. Tanto a penhora como a expropriação são atos, via de regra, proibidos. Então, como assegurar o pagamento daqueles que contratam, prestam serviços ou são lesados por esses entes?

Para tanto, após o esgotamento da defesa, o processo judicial segue um caminho diverso. O magistrado envia um pedido interno com os dados do crédito e do credor para o presidente do tribunal a que estiver vinculado. A autoridade máxima do órgão judiciário encaminhará um ofício à entidade pública devedora, que deve incluir a quantia no orçamento.

Essa requisição de pagamento enviada à Fazenda Pública, em virtude de sentença judicial, é o chamado precatório.

Como funciona a emenda constitucional de precatórios?

O Direito brasileiro é composto por leis de diferentes hierarquias, porque o interesse na estabilidade de algumas normas é maior do que de outras. No topo, está a Constituição Federal — que não pode ser contrariada pelas regras abaixo dela, como o Código Civil, Código Tributário Nacional, Código Penal, CLT, entre outros.

Nesse sentido, a mudança em normas constitucionais exige uma carga de trabalho maior dos parlamentares. É preciso formar uma maioria de três quintos e realizar duas votações na Câmara dos Deputados e outras duas no Senado Federal, além de respeitar a parte imutável da Constituição Federal.

Por sua vez, as demais leis exigem maioria simples (mais da metade dos presentes) ou absoluta (50% + um dos membros dos deputados ou senadores), a depender do caso. Sem contar que, via de regra, basta um turno de votação em cada casa do Congresso Nacional.

Além disso, as mudanças na CRFB são chamadas de emendas constitucionais, que se diferem das demais, que podem ser leis novas, revogadoras ou modificadoras, conforme se esteja criando um documento jurídico do zero, substituindo um já existente, ou apenas atualizando suas partes.

Pois bem, a Constituição Federal é dividida em três partes: preâmbulo, disposições permanentes e disposições transitórias. A primeira é apenas um texto que acompanha o documento, auxiliando na sua compreensão, sem produzir obrigações ou direitos efetivos.

Já a segunda é a mais importante e consiste nas normas destinadas a valer por tempo indeterminado, ao passo que a terceira traz exceções, complementos e outras normas que, em tese, seriam substituídas ou perderiam efeito com o passar do tempo.

Essas duas últimas, o corpo da Constituição (referenciado como sendo a própria CRFB) e o ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) trazem regras sobre precatórios. O regime geral pertence às disposições permanentes, e o especial, às transitórias.

Entenda as emendas anteriores       

O problema no atraso dos precatórios é anterior à própria Constituição Federal. A lei suprema, em 1988, já trazia regras no ADCT sobre o pagamento dos créditos inadimplidos, ou seja, exceções ao regime geral previsto no artigo 100 da CRFB.

No entanto, a primeira versão de ambos era relativamente simples. O sistema de precatórios funcionaria da seguinte forma:

  • pagamentos em ordem cronológica de apresentação, exceto as verbas alimentícias, que teriam prioridade;
  • apresentação dos precatórios até 1º de julho para pagamento no exercício seguinte, após o envio do ofício pelo presidente do tribunal em que foi proferida a sentença;
  • obrigatoriedade da destinação de recursos suficientes para quitar as sentenças judiciais pendentes de pagamento; 
  • depósito dos valores em consignação ao Poder Judiciário, que seria o responsável pelo repasse aos credores.

Por sua vez, os atrasados seriam quitados em até 8 anos após a entrada em vigor da Constituição Federal, respeitando-se, no entanto, a preferência das verbas alimentícias. Contudo, o prazo não foi cumprido e, no decorrer dos anos, diversas emendas modificaram o modelo inicial.

1. Emenda constitucional 30 de 2000

A primeira grande alteração no sistema de precatórios ocorreu em 2000. A emenda 30 acrescentou normas para evitar o descumprimento, bem como instituiu condições diferenciadas para o pagamento dos atrasados. Primeiro, veja as mudanças no regime geral:

  • inclusão do requisito de trânsito em julgado da sentença judicial, ou seja, a obrigatoriedade de esgotamento de todos os recursos (meios de mudar a decisão) para, só então, haver a requisição de pagamento;
  • adição de mecanismos de controle, como a definição das verbas alimentícias (proventos, salário, remuneração etc.), criação de crime de responsabilidade para o Presidente do Tribunal que retarde dolosamente o pagamento de precatório e a possibilidade de bloquear dinheiro da Fazenda Pública, em caso de pessoas furarem a fila de precatórios;
  • criação das Requisições de Pequeno Valor (RPV);

Por sua vez, os débitos em atraso foram contemplados com as seguintes normas no ADCT:

  • concessão de 10 anos para o pagamento dos precatórios pendentes até 1999, com exceção dos de natureza alimentícia ou que já tiveram seus recursos liberados;
  • possibilidade de o credor optar pelo parcelamento;
  • prazo de 2 anos para pagar precatórios que são fruto de desapropriação de imóvel, quando o particular só tinha uma única propriedade desse tipo;
  • ordem para que o presidente do tribunal requeira o pagamento à entidade ou sequestre valores em suas contas, se os prazos não fossem cumpridos ou se os orçamentos públicos não contemplassem os precatórios.

No entanto, como o ano de 2010 (prazo final) se aproximava e as novas medidas de controle falharam, a mudança no modelo de precatórios retornou à pauta, surgindo a emenda constitucional 62 de 2009.

2. Emenda constitucional 62 de 2009

A emenda constitucional 62 é responsável por boa parte das regras atuais sobre precatórios, embora, posteriormente, ela também tenha sido alterada. O regime geral foi acrescido do seguinte:

  • criação da superpreferência legal;
  • possibilidade de sequestro de valores do ente público quando não há destinação orçamentária para precatório ou um credor furar a fila;
  • criação do desconto obrigatório, ou seja, se o credor têm dívidas com o ente, o débito seria descontado do pagamento de precatórios;
  • legalização do recebimento de imóveis, caso a entidade pública tenha interesse em pagar dessa forma e crie lei nesse sentido;
  • autorização para venda do precatório a terceiros;
  • permissão para que a União assuma precatórios dos estados e municípios;
  • autorização para criação do regime especial, mediante lei complementar (aprovada por maioria absoluta).

Esse último item ganhou um conjunto de regras no ADCT, que, em um primeiro momento, seriam válidas até a publicação de lei própria. O modelo estabelecido é o que chamamos de regime especial:

  • anual: possibilidade de divisão dos precatórios em atraso em 15 anos, depositando-se anualmente a quantia correspondente;
  • mensal: separação de 1% a 2% de receita corrente líquida, a depender do ente, para a quitação mensal de precatórios atrasados.

Além disso, apenas 50% da quantia disponível para atrasados seria obrigatoriamente utilizada para pagamentos em ordem cronológica. O restante poderia ser usado em acordos com os credores ou leilões de precatórios, em que a pessoa que oferece o maior desconto tem prioridade.

Por fim, vale ressaltar que o prazo extenso para quitação das dívidas foi bastante contestado, principalmente, em relação à compatibilidade com o modelo constitucional do Brasil. Não por acaso, em março de 2013, o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou a inconstitucionalidade dessa norma, fixando o prazo de 5 anos para o esgotamento das dívidas, logo, até 2020.

3. Emenda 94 constitucional de 2016

Após a decisão do STF, o congresso buscou uma forma de compatibilizar as dificuldades para o pagamento de precatórios e as exigências impostas pelo tribunal. Com efeito, ocorre a publicação da emenda constitucional 64 de 2016, que, resumidamente, trouxe as seguintes inovações:

  • possibilidades de os herdeiros utilizarem a superpreferência legal;
  • inclusão de uma possibilidade de financiamento dos precatórios da Fazenda Pública, quando, em um único ano, o total da dívida com precatórios superar a receita média comprometida com precatórios nos últimos 5 anos;
  • criação de medida para lidar com precatórios de grande valor, em que as requisições que ultrapassem 15% da soma de todas as demais são parceladas em 5 anos, com entrada de 15% no exercício seguinte;
  • o prazo do regime especial foi ajustado para 2020, seguindo a orientação do STF.

Contudo, as novas definições não foram suficientes para colocar os precatórios em dia, em especial, porque estados, municípios e a própria União sofrem atualmente com severas dificuldades financeiras.

O que mudou com a emenda constitucional 99? 

A mais recente tentativa de enfrentar o problema dos atrasos constantes nos pagamentos é a emenda constitucional 99. Esse novo conjunto de regras parte do conteúdo das emendas 68 e 94, mas foca exclusivamente o regime especial.

Entenda a necessidade de uma nova emenda

Os motivos para criação de um novo regime especial podem ser extraídos do relatório da comissão do Senado Federal responsável por emitir o parecer sobre a proposta que originou a emenda constitucional 99. O documento aponta as seguintes justificativas:

  • os débitos em precatórios podem ser estimados em cerca de 100 bilhões de reais em dívidas municipais, estaduais e federais, mesmo com a emenda 94;
  • o regime anterior, ao definir os percentuais mínimos de receita, involuntariamente, criou um teto para os pagamentos, ou seja, os entes pararam de destinar valores superiores aos 1% ou 2% da receita corrente;
  • os patamares reduzidos, com efeito, conduzem à postergação dos pagamentos, bem como a perda do prazo previsto para 2020;
  • a situação atual conduz à necessidade de conciliar a realidade fiscal de estados e municípios, bem como as demandas dos credores;
  • a proposta busca medidas mais efetivas, como prazos razoáveis, destinação de patamares mais adequados de receita e medidas de controle.

Conheça as vantagens da emenda constitucional 99

As mudanças trazidas pela nova emenda constitucional representam benefícios para as fazendas públicas, embora também existam vantagens para os credores. Confira os pontos principais:

  • estipulação de prazo até 31/12/2024 para quitação dos precatórios anteriores a 25/03/2015;
  • definição do IPCA-E como índice de correção monetária, bem como o dever de atualizar os precatórios no momento do pagamento;
  • novas fontes de receita para pagar precatórios, como os limites de uso de 75% dos depósitos judiciais e administrativos em favor da entidade, 30% dos demais depósitos judiciais no tribunal de justiça da localidade, tomada de empréstimos e valores de precatórios já depositados até 2009 e ainda não levantados;
  • proibição de desapropriações em estados e municípios cujos precatórios correspondam a 70% das receitas correntes líquidas;
  • pagamento preferencial de até 5 vezes o valor da RPV para as verbas alimentícias de maiores de 60 anos, pessoas com deficiência ou portadores de doença grave.

Vale ressaltar que os recursos de depósitos judiciais são divididos por estados e municípios. O primeiro pode utilizar 50%, sendo o restante dividido entre o segundo, em cada localidade.

Como funciona o novo sistema de pagamentos?

Com as informações sobre a emenda constitucional 99 e demais mudanças nos precatórios, é possível resumir o funcionamento atual do sistema de pagamentos, quer seja do regime especial, quer seja do geral.

Regime Geral de precatórios

Após a emenda constitucional 99, o regime geral se tornou o procedimento para os precatórios posteriores a 25/03/2015, bem como para os excluídos do modelo do ADCT. As normas são as seguintes:

Fila de apresentação

Em princípio, quando o ofício de requisição é encaminhado pelo presidente de um tribunal até 1º de julho, os débitos são inscritos no orçamento para o pagamento no exercício seguinte. Por exemplo, os créditos de 2 de julho de 2017 até 1 de julho de 2018 seriam pagos em 2019.

No entanto, se o total de precatórios ultrapassar a média de receita corrente líquida destinada ao tema, nos últimos 5 anos, haverá o financiamento para pagamento parcelado nos anos seguintes.

Por outro lado, se o valor de uma única requisição for superior a 15% da soma dos demais precatórios apresentados no período de 12 meses, a entidade pode pagar uma entrada de 15% e parcelar o restante nos 5 anos seguintes. Isso pode ser feito também com um acordo direto com o credor, em que esse abre mão de até 40% do precatório e recebe de forma mais célere.

Ocorre que a principal dificuldade para receber o precatório não foi eliminada. Se a entidade não dispuser de recursos para pagar, a apresentação do precatório será postergada para oportunidade seguinte. Mantendo-se o exemplo, se o ofício chegou até 1° de julho de 2018 e inexiste dinheiro, haverá uma nova tentativa de apresentação entre 2 de julho de 2018 e 1° de julho de 2019, com pagamento previsto para o exercício de 2020.

O problema é que, com o passar do tempo e repetição desse ciclo, a fila de apresentação aumenta cada vez mais. Não por acaso, uma das grandes vitórias dos credores foi a inclusão dos juros e atualização monetária do valor do precatório.

Formas de antecipação de pagamento

Atualmente, o atraso pode ser combatido por meio das autorizações legais para recebimento de valores antecipados, as quais, em parte, são restritas a pessoas em condições específicas de vulnerabilidade. Os principais são os seguintes:

1.  Requisição de Pequeno Valor

Quando a quantia devida é pequena para os padrões da fazenda pública, surge a possibilidade de receber por um procedimento mais célere, em que o magistrado encaminha uma requisição de pagamento diretamente para o banco oficial, e o credor recebe, em média, em 60 dias.

As RPVs são válidas para os débitos federais de até 60 salários-mínimos, estaduais de 40 e municipais de 30. No entanto, esses dois últimos podem estipular regras com patamares próprios.

2. Preferência legal

Os precatórios de verbas alimentícias formam uma fila de apresentação própria, sendo incluídas no orçamento antes dos demais valores. Isto é, primeiro, tenta-se inscrever todas as quantias de remunerações, salários, soldos, proventos e afins, ainda que existam ofícios de anos anteriores à espera.

3. Superpreferência legal

A legislação cria ainda uma hipótese de prioridade acima da lista do tópico anterior. Trata-se da verba alimentícia de maiores de 60 anos, pessoas com deficiência ou portadores de doença grave.

Nesse caso, uma parcela do precatório, correspondente a até 3 vezes o limite das Requisições de Pequeno Valor (RPV), será colocada imediatamente no início da fila de apresentação. Já o saldo restante permanecerá em sua colocação natural na lista de verbas alimentícias.

Se esses titulares falecerem, os herdeiros podem se valer do mesmo expediente para antecipar a fração do crédito, o que, se os valores forem inferiores ao limite, corresponderá à quitação.

4. Venda do precatório

A quarta oportunidade do credor de precatórios é a cessão onerosa do direito para um terceiro. Isso ocorre da seguinte forma: uma pessoa física ou jurídica, mediante compensação, antecipa os valores do precatório, tomando o lugar na fila do respectivo vendedor.

Trata-se da única opção que não depende da natureza da quantia, embora também possa ser utilizada pelos titulares de valores alimentícios.

Regime Especial

O regime especial é válido para os débitos até 25/03/2015, tendo o prazo de duração encerrado em 31/12/2024, ocasião em que todos os valores vencidos e por vencer devem estar quitados.

Com as mudanças da emenda 94 de 2016, o sistema base de pagamentos se tornou o mensal. Isto é, as entidades devem depositar 1/12 da receita comprometida com o regime especial mensalmente, na conta do órgão do Poder Judiciário responsável pelo repasse.

Por outro lado, a receita destinada aos precatórios já não corresponde aos percentuais mínimos. Agora, a quantidade deve ser suficiente para quitar todos os débitos no período do regime especial, conforme plano de pagamento apresentado ao tribunal.

Além disso, os órgãos devedores podem contar com as novas fontes de financiamento da emenda constitucional 99, ou seja, os já mencionados depósitos judiciais, empréstimos e valores de precatórios ainda não levantados.  

Tais regras são garantidas pela medida de sequestro. O presidente do respectivo tribunal pode bloquear valores nas contas públicas, se a entidade se omitir na destinação de verba em orçamento ou deixar de entregar a quantia nas datas previstas. Igualmente, o prefeito, governador ou presidente pode incorrer nos crimes de responsabilidade e improbidade administrativas diante desse quadro.

Formas de antecipação

No regime especial, também são criadas filas preferenciais para as verbas alimentícias, que precedem as demais. Além disso, o adiantamento das superpreferências legais tem seu limite ampliado para 5 RPVs.

Todavia, é possível identificar outras modalidades de antecipação, como a compensação com as dívidas tributárias do credor, o acordo para recebimento antecipado e os leilões de precatórios.

O que fazer após a emenda constitucional 99?

Ainda que o novo modelo tenha aportado mecanismos de controle e obtenção de receitas, é difícil prever as consequências do regime especial, especialmente, se ele será cumprido ou se, no futuro, o ADCT será novamente alterado.

Logo, os titulares de precatórios devem avaliar todos os meios de antecipação disponíveis com cuidado, de acordo com a situação econômico-financeira da entidade devedora. Um grande volume de débitos pode indicar uma dificuldade de manter os pagamentos em dia em 31/12/2024.

Nesse sentido, é possível concluir que o sucesso da emenda constitucional 99 dependerá muito mais do desenrolar dos fatos do que da qualidade das novas normas. Então, fique atento para não ficar para sempre na fila de espera dos entes públicos e perder a oportunidade de investimentos, quitação de dívidas, realização de sonhos, entre outras possibilidades.

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